乡镇职能定位研究报告

2018年8月17日23:55:20乡镇职能定位研究报告已关闭评论

乡镇职能定位研究报告   乡镇政权是我国农村最基层的政权,是党和政府在农村工作的基础。“基础不牢,地动山摇”,乡镇职能发挥得好坏,事关国家政权的稳定、事关全面建设小康社会和构建和谐社会目标的实现。随着农村税费改革的深入,尤其是实行村民自治和取消农业税及烤烟以外的农业特产税以后,乡镇应该行使何种职能、如何行使职能和高效行使职能,已成为当前迫切需要研究解决的重要课题。   一、乡镇工作困难及乡镇干部的困惑   就乡镇工作面临的困难而言,乡镇最难干的事有四件:一是国家重点建设征地拆迁难,主要是征地和拆迁补偿标准低,而且还往往不能及时如数兑现。二是维护社会稳定难,主要是历史欠债多所致,一方面是乡镇政府现实无力偿清各个方面的历史欠债,平均每个乡镇的负债额估计不低于300万元,债务主要来源于历年来办企业、修水利、普九、修路、架电等,时间跨度大、情况复杂,潜伏的不稳定因素多;一方面是随着社会的进步,民主进程加快和社会信息透明度的增加,群众的维权意识增强,要求参照某个地方、某个问题的“变通处理办法”,以新的政策来解决老问题等。三是组织公益性基础设施建设难,主要是多数乡镇都是集体经济的空壳乡镇,加之吃饭靠补贴的困难财政制约,取消“三提五统”以后,乡镇难以组织公益性基础设施建设。四是推进农业产业化难,主要是既要尊重农民的选择和意愿,又要完成上级下达的规划发展任务,而自身又无经济调控能力,尤其是乡镇相对信息闭塞,难以规避市场风险,“行政发动、市场收购”的农业产业化发展模式,不仅群众意见较大,而且使得乡镇干部苦不堪言。   乡镇干部普遍感到有以下困惑:   处理上下级关系难的困惑。从总体上看,上级的要求与群众的利益是统一的,但由于认识上的差距,在具体工作中也有上级要求与群众的意愿不相统一甚至是矛盾的时候,于是便对工作采取自我保护的消极应付态度,即对下工作使五分力,对执行情况睁一只眼闭一只眼;对上能瞒则瞒,实在瞒不了就找这样或那样的一些理由来搪塞。 干部关系不协调的困惑。虽然乡镇党委、人大、政府的工作目标都是一致的,可在具体实际工作中却又实实在在存在诸多的不协调现象,尤其是党委书记与乡镇长的关系,70%以上存在问题,有的乡镇甚至还有人大主席与党委书记、乡镇长关系的不协调。由于主要领导之间的矛盾,导致其他干部也把部分精力用在了自我保护和规避矛盾之中,难以集中精力干好工作。 乡镇部门上划管理的困惑。在乡镇一级设立“七所八站”,目的在于加强对乡镇相关工作的管理,但设立以后又纷纷上收,乡镇党委、政府对这些上划管理的部门难以实施有效的管理和使用。 乡镇难以指导村委会的困惑。实行村民自治制度以后,一方面是乡镇不便于过多干预村民委员会的工作,一方面是乡镇对村民委员会的干预也往往不起作用。其原因有三:一是村民委员会只能按《村民委员会组织法》和村民的意愿办事;二是村干部的收入低,难以对村干部产生全力做好工作的吸引力,更不愿在具体工作中去得罪人;三是乡镇干部的指导脱离实际,主要是缺乏资金、物资、人力等实施配套条件和乡镇干部外出培训学习机会较少,知识、经验欠缺及信息闭塞带来的指导水平差等。   手段有限与责任无限的困惑。乡镇作为一级基层政权,应该有权有责和责权统一。但实际情况是,乡镇党委、政府在本辖区内,一方面承担的责任无限大,具有的管理职权则又无限小,该做的事无力做,不该做的事则随时有人找上门来;由于体制等多种因素制约,乡镇机关既存在人多无事做的情况,也存在事多无人做的现象,贯彻人大决议与支持村民自治难以统一的矛盾等,手段与责任不协调的问题较为突出。   二、乡镇职能及履行中存在的问题   乡镇的主要职能是什么?人们对此众说纷纭。虽然《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权,但落实情况很不理想。许多乡镇干部对乡镇一级该干那些事和应该怎么干的问题不太清楚,更没有作过这方面的系统调查与思考,长期在职能模糊的情况下被动工作。客观地看,取消“三提五统”和农业税及烤烟除外的农业特产税后,乡镇工作减轻了许多,但由于我国当前正处在改革的攻坚期和社会转型期,农村的各种社会矛盾不断增多,突发事件时有发生,一方面是乡镇经济调控能力和组织、协调、服务的管理能力减弱,另一方面是乡镇化解农村社会矛盾和维护农村稳定的任务繁重、责任加大。由于乡镇职能的抽象模糊,加之乡镇发展条件、发展情况和干部素质的千差万别,乡镇在职能履行中仍存在以下突出问题:   1、职能重复,责任模糊。乡镇党委、人大和政府虽都有自己的工作制度和目标任务,但由于职能重复和责任模糊的原因,虽然大家都讲要把加快发展作为第一要务,都把促进农业发展、农民增收和农村稳定作为工作的总体发展目标,可一接触具体问题就各强调各的重要。为应付上级的各种评比、考核、检查,许多乡镇干部自觉或不自觉地采取了实用主义的态度,凡是涉及乡镇利益尤其是自身利益的事就多抓,没有自身利益的事则能不抓就放在一边;上边追得多的工作就多做和抓紧做,上边过问少的工作就少做或不做;好做的工作大家都争着去做甚至是不怕重复浪费地做,难做的工作则千方百计避之绕开。   2、观念陈旧,体制障碍。由于乡镇工作条件与任务的不相匹配,“无功不为过、无过就是功”的思想较为突出。从体制障碍方面来看,一是机构的设立缺少市场导向性,历次机构的撤并在很大程度上只是体现了行政意志,而不是市场意志;二是机构重叠,职能交叉分散;三是只讲结果不讲行政成本,存在以上压下的官僚主义、形式主义作风;四是养懒人(进来了就弄不走及分配上的平均主义等)、鞭打快牛和干事的人得不到有效保护;五是责权不统一,主要是管人与管事脱节、事权与财权脱节;六是混编、混岗现象严重,行政管理与事业单位的概念模糊、人员混合使用,带来干部的身份性质不明、工作职责不清,还有的乡镇不是因事设岗、因岗定人,而是因人设岗。   3、领导职数多,干事人员少。乡镇行政编制多则50人,少的只有25人左右。但乡镇领导职数多的达到十四、五个,少的也有八、九个十个,约占乡镇行政编制总数的三分之一。虽然领导职数这么多,但工作上遇到问题时,真正能够作主拍板的也就书记和乡镇长两人,或乡镇主要领导中的一人。由于领导职数偏多,加之编制空缺等原因,乡镇实际可用的干事人员显得过少。   4、制度虽多,适用性差。制度建设是现实条件下组织管理工作中一个带有根本性的问题,所以各级都强调要加强制度建设,用制度管人管事。但加强制度建设不在于所定制度的多少,更不是为了应付上边的检查,而在于管用。现行的乡镇管理制度中,形式主义的多,管用的、操作性强的少,许多制度只是写在纸上、说在嘴上、挂在墙上,真正贯彻落实到位的少。而且什么都实行“党政一把手负总责”,忽视了分管领导的作用。 5、乡镇职能错位、越位、缺位,不适应市场经济发展的要求。一是乡镇职能错位。主要是政事不分、政社不分。二是乡镇职能越位。主要是在农业产业化、规模化经营中抹杀了农民的自主权,随意替农民决策,管了大量不该管、管不了、管不好的事。三是乡镇职能缺位。主要是服务跟不上,这当中既有干部服务意识不强的主观原因,但最根本的还是客观条件的制约,包括信息闭塞、市场复杂多变,干部的素质不适应等。   6、发展机遇好,但面临的矛盾不少。任何事物都具有两面性,乡镇的发展也不例外,既有机遇和许多实现加快发展的有利条件,也有挑战和面临着不少的矛盾问题。一是乡镇债务多于财政可承受能力的矛盾。由于乡镇财政增收乏力,保工资发放和机构运转都困难,取消“三提五统”后没有任何可用来消减历年欠债的收入。这不仅制约政府职能的履行,而且严重影响到乡镇政府的形象和诚信度。二是任务重于手段的矛盾。乡镇工作无所不包,大到党和国家方针政策在农村的贯彻落实和农村生产、生活安全措施的制定与落实,小到夫妻矛盾和家庭邻里纠纷的调处,如果少了乡镇这一级的管理,县市的工作量及运行成本就会呈几倍或几十倍地上升,而且还将给基层群众带来极大的不方便。乡镇工作非常繁杂,但与之相对应的工作条件和手段却非常差,主要是既无钱(财政入不敷出)又无权(乡镇站所的管理权基本都上收到县市)。三是民主要求高与农村群众素质不适应的矛盾。扩大基层民主、尊重群众意愿、提高民主决策水平,无疑是必要的,但如何达到民主、如何在尊重群众意愿的同时实现加快发展,则应该具体问题具体分析,并做到因时因地因人制宜和实行分类指导。四是历史遗留问题多与贯彻落实亲民政策的矛盾。 树立“立党为公,执政为民”的理念和贯彻“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的执政要求,除要千方百计减轻农民的负担外,还必须妥善解决历史遗留的征地拆迁补偿、工程建设欠债、部分农户历年欠税欠缴、土地违法占用等问题,如果这些问题处理不当,很可能产生“按下葫芦浮起瓢”的不协调现象,甚至使得多数守法遵规农户心理不平衡,助长部分农户对各级组织工作的抵触情绪,造成乡镇政令不通、指导乏力。五是市场化要求高和农业产业化水平低的矛盾。市场化要求农业必须走规模化和绿色、生态、环保的发展之路,既要诚实守信和科学管理,还要突出特色和实行规模化、产业化经营,而农业产业化经营水平偏低的客观现实,难以适应开放大市场对农业市场化发展的要求。   三、实事求是,科学合理定位乡镇职能   解决现实乡镇工作中的困难、消除乡镇干部心中的困惑、依法行政、科学执政和从根本上解决乡镇履职中存在的矛盾问题,当务之急是要科学合理地定位乡镇职能。   乡镇的职能应该包括哪些?在理论界有三种争论意见。一种意见认为,乡镇既然作为我国的一级政权存在,照套县市一级的职能就行,没有必要专门为乡镇进行职能定位。理由是乡镇职能不管怎么定位,其工作都只能围绕县市委和县市政府的部署安排来展开。对上边没有安排的工作,如果乡镇自行组织去做,既要自己承担工作失败或失误的风险责任,而且多数乡镇也没有这方面的工作经费来源;对上边安排布置的工作,即使不符合本乡镇的客观实际,也必须无条件地贯彻落实。这种观点,在中国的现实国情条件下有一定的道理,但也过于片面和教条。它既不利于现实乡镇发展中各种问题的解决,而且照抄照搬也不符合创新发展的客观要求。第二种意见是恢复区公所、办事处城乡管理体制,并大幅度精简乡镇现有机构和人员,按经济区域和市场意志设立基层站所,适应市场发展需求大力发展农村基层中介服务组织,由县市派驻农村区公所和城市办事处的行政管理人员,直接代行对辖区经济社会进行管理和实行人民民主专政的职能,由中介组织采取有偿服务的形式向广大农民提供优质服务;乡镇负债全部上收县市承担。这种意见也不可取,主要是它不能从根本上解决乡镇困难和存在的矛盾问题,而且缺乏实施的法律依据。第三种意见是在现行乡镇管理体制不变的情况下,按照精简机构、精简人员和适应市场发展要求来科学合理地定位乡镇职能。   那么,乡镇职能究竟应该怎样定位才算是科学合理呢?科学合理的乡镇职能定位应该遵循和满足权责统一、精简效能、协调规范、统筹兼顾、有利于加快发展和便于监督检查的原则。按照国家深化行政体制改革和转变政府职能的要求,参照县市的行政管理职能和充分考虑乡镇级的客观实际,我们建议把乡镇职能定位在促进经济发展、实施社会公共管理和提供社会公共服务三大块上。促进经济发展,就是要引导农民立足自身资源和区位条件,发挥比较优势,大力发展区域特色经济。实施社会管理,包括开展人口和计划生育工作;改善生态环境,严格保护耕地,提高资源利用效率;制定和实施农村建设规划;营造公平、有序的竞争环境,维护公平、正义,救助社会弱势群体,支持和引导村民自治,确保社会稳定。提供社会公共服务,就是要加强九年义务教育,普及、推广科学技术,开展全民健身运动,改善就医条件,提高人口素质,促进人的全面发展;量力而行地组织公共基础设施建设,提供信息服务、科技服务、法律咨询服务和政策服务等。 四、加强领导,狠抓落实,确保履职到位   科学定位乡镇职能,目的在于明晰乡镇的权力与义务,增强乡镇机关及其乡镇干部依法、依规履职的责任感,减轻乡镇不合理的工作负担。为确保这一目标的实现,必须切实加强领导,狠抓各项措施的落实,确保履职到位,做到依法执政、科学理政、民主施政和透明行政。   1、转变职能,权责统一。要按照“有所为、有所不为”和“权责统一”的原则科学定位乡镇职能,加快职能转变,切实解决管理服务越位、错位和缺位的问题。县市党委、政府及有关部门要本着因地制宜和区别对待的精神,加强对乡镇的分类指导和扶持,使各类乡镇都有权有责,任务与手段相协调,确保各项工作的顺利推进。转变乡镇职能是实现农村全面发展的需要,其近期目标,主要是在合理调整乡镇设置的基础上优化组合乡镇事业站所,精简乡镇机构和人员,提高社会管理和公共服务水平;远期目标是建立与三个文明协调发展并与构建和谐社会相适应的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制。具体地可通过三条途径来实现乡镇职能的转变:一是下放。包括县市从理顺管理关系和调动乡镇积极性、创造性出发,适当对乡镇下放一部分权力;乡镇把属于村民委员会的职权还给村民委员会,做到总揽而不包揽。二是转移。乡镇把应由市场、企业、社会承担的职能转移出去,以解决政府的越位和错位问题。三是优化。强化社会公共管理与服务职能,合并那些相关相近或交叉的职能,减少职能交叉和多头管理。   2、围绕职能,设置机构。机构重叠既是造成职能重复交叉的直接原因,也是引发乡镇干部队伍不断膨胀的根本诱因。转变乡镇职能和精简乡镇干部的关键在于精简机构,要围绕职能来科学合理地设置乡镇机构。一是可按经济区域和市场意志设立基层站所,并实行属地管理。除公安、税务、工商、国土按国家有关规定实行以县市部门管理为主外,其余基层站所都应以属地乡镇管理为主,人员由所在乡镇统一调配、管理和考核。由县市部门管理为主的站所,履职情况接受相关乡镇的民主评议和考核,其负责人的任免也应征得相关乡镇党委的同意。二是适应市场经济发展要求,大力发展农村基层中介服务组织。可对农技站、农经站、农机站、畜牧兽医站、林业站、水保站和劳动保障所等涉农服务站所进行合并,成立乡镇农业产业服务中心,基本的工作经费,由财政依据服务对象的民主考评结果等次核拨,奖金和辅助工资由中心通过提供有偿服务的方式解决。中心服务收费与接受指导者获得收益的大小挂钩、职工收入与其工作实绩挂钩,充分调动农业产业服务中心及员工的科技创新、优质服务与促发展的积极性。三是精简党政机构设置。乡镇只分设党政办公室、经济办公室和社会事务办公室三个行政机构,全权负责乡镇行政事务工作。四是深化事业单位改革。对经营性事业单位一律实行企业化管理,与行政机构彻底脱钩;对非经营性事业单位进行科学设岗、合理定员;创新机制,搞活分配,充分调动事业人员争创一流发展业绩或提供一流服务的积极性和创造性。    3、改革创新、优化人员。要通过机制、制度创新来大力优化乡镇财政供养人员,降低行政成本以缓解乡镇财政困难。优化的途径有二:一是减总量。在合理设岗定员的基础上,精减乡镇机关人员三分之一以上。包括鼓励工龄长、年龄大和安排岗位局限大的公务员提前退休;实施优惠的创业扶持政策,鼓励乡镇干部放弃铁饭碗自谋职业,动员那些信息灵、懂营销、善管理的乡镇干部出来承头组建中介组织,为农民和企业提供商品供求信息和产品营销等有偿服务;把素质高、有专业知识或有丰富农村工作经验的干部,充实到事业站所或下派到村委会任支部书记;按照发挥特长的原则,有目的有重点地保送少部分有培养前途的年轻干部离岗学习深造等。二是调结构。要按照优势互补和“因事设岗、因岗定人”的原则,对乡镇机构负责人,全面实行竞争上岗,然后再由其按照岗位定编和业务特点优选工作人员,实现人员配置的优化;统筹使用乡镇干部,提倡交叉兼职,既分工又合作,提高工作效益和降低行政成本。   4、妥善处理乡镇债务。乡镇债务膨胀的问题,已经开始威胁和影响到乡镇政权的稳定。转变乡镇职能,不仅要有效杜绝乡镇再生新的债务,而且还要积极化解乡镇业已形成的沉重历史债务。如何来妥善处理乡镇债务呢?一是靠自我发展。要发挥优势大力发展乡镇、村集体经济,培植新的财源,靠自身经济的发展来逐年消化部分乡镇债务。二是靠上级帮助。要始终坚持把减轻农民负担作为农村改革的第一目标,把维护农民的物质利益和民主权利,保护和调动广大农民群众的积极性作为农村改革的基本出发点,在取消“三提五统”和农业税及烤烟除外的农业特产税后,加大国家和省、州对乡镇的财政转移支付力度,帮助乡镇解决历史债务及发展必要的基础设施建设投入等困难问题。三是靠加强管理。要建立健全严格的乡镇债务管理制度,创造性地推行“乡财乡用县管”的经验和做法,做到既调动和保护乡镇狠抓财源建设的积极性,又能有效地防止乡镇再生新的债务和推进历史债务的逐年化解。四是靠各方面的共同努力。要在准确清理核实乡镇债务,明晰债务债权主体、分清偿债义务和清偿责任的前提下,采取先易后难的办法分类处置不良债务。对乡镇党政机关经商办企业形成的债务,采取措施追回欠缴,或拍卖还债及办理债务划转手续;对乡镇党政机关为企业担保形成的债务,要依法解除担保,并督促企业承担偿还责任;对乡镇党政机关兴办公益事业形成的债务,要将乡镇新增财力优先用以“消赤减债”;对群众直接受益明显的建设项目所形成的债务,可通过村民委员会“一事一议”的决策程序,动员受益农户按照受益程度分摊,逐年加以偿还等。 5、加强乡镇建设。组织建设方面,要本着“精简、效能、协调”的原则,积极推行乡镇党政机关一体化综合领导管理体制,除非党副乡镇长和民族乡可分别设置党委书记和乡长职位外,其它乡镇领导一律实行交叉任职,既降低行政成本、减轻财政负担,又可促进乡镇党政关系的协调高效运作。干部队伍建设方面,积极探索农村基层干部“选、育、用、管”新机制。一是要强化学习培训,除少数干部可有选择有目的地送外学习和挂职锻炼外,可充分发挥乡镇党校和农业夜校的阵地作用,采取学用结合、学研结合的组织方式,系统开展以推进依法行政和提高乡镇执政能力、服务水平和干部队伍素质为目的的学习培训,既请进来传道授业解惑,亦互帮互教互学共同提高。二是要给乡镇干部创造提供更新知识和拓宽信息渠道的条件,包括开通网络鼓励职工上网,优化乡镇订阅报刊结构,增加订阅种类、减少重复订阅,建立学习考察心得体会交流和会议精神的传达汇报制度等。三是要在工作上培养、生活上关心乡镇干部。经济建设和社会发展方面,首先是要更新管理理念,推进乡镇工作重心由抓事务、抓清缴税费向抓服务、抓产业发展转移,把工作中心放在政策引导、典型示范、提供服务、营造环境、维护稳定上来。其次是要转换乡镇工作机制和模式。按照产业化、专业化发展要求,推行干部包产业、包项目、包技术、包效益等目标管理责任制,以责任促服务到位、以利益促创新发展。第三是要妥善处理好加大行政工作力度与坚持依法行政的关系,尤其是要充分发挥村民自治组织的宣传、组织、协调、指导作用,建立村委会谋发展抓落实工作激励机制,提高村委会干部工资待遇,增强其创造性做好工作的积极性。第四是要以宣传贯彻《公民道德建设实施纲要》为契机,加强社会治安综合治理、司法民政工作和社会保障体系建设,增强法律意识、净化社会环境、缩小两极分化,促进社会稳定。第五是要高度重视农村劳动力资源的开发,要抓住发达国家产业结构升级和劳动力短缺的机遇,一方面通过立足资源优势的大招商招大商,促进经济大发展和劳动力的充分就业;一方面科学规划、强化技能培训、精心组织、优质服务、合理输出,变资源优势为经济优势、变障碍发展的社会问题为加快发展的积极动力。第六是要在科学规划论证和尊重群众意愿的前提下,完善村委会“一事一议”决策制度,引导农民投资自己直接受益的基础设施建设;动员各方力量多渠道筹措资金加强乡镇基础设施和社会公益性设施建设。 6、完善业绩考核体系。要以加快发展为第一要务,更新观念,转变思维方式和管理模式,从解决层层下指标或以文件传达文件、以会议贯彻会议等体制性矛盾入手,取消现行各种不切实际的升级、达标考评活动,以实现可持续发展及构建和谐社会为目标,按照贯彻落实科学发展观、正确政绩观和马克思主义群众观的要求,在深入分析研究和总结历史经验的基础上,建立与乡镇职能相适应的工作考核评价体系。重点考核乡镇的农民增收减负、支柱产业培植、民营经济发展、小城镇建设、消赤减债、资源与生态保护、社会稳定、依法行政和群众满意度等指标。考核体系既要全面系统,又要避免过于庞大烦琐;既要有利于调动乡镇广大干部的发展积极性、创造性和促进乡镇发展,又要尽可能节约考核成本和保证考核成果的真实可靠。要增强考核工作的民主性和透明度,广泛听取群众意见,并把考核结果作为使用干部的重要依据。 7、健全农村信息化网络。要顺应信息化、网络化时代发展的要求,增加农村信息化建设投入,尽快建成乡镇可直接进县市网访问国家、省、州市公共信息网的信息交流平台。在此基础上,以板报、信息、简报等形式,加大直接面对农民的政策、法律法规、科技措施及信息服务等宣传指导工作力度,使党的政策在广大农村深入人心,并促进农村劳动者法律、科技、文化和自我发展意识等综合素质的提高;以网络及时发布乡镇农特产品、物资供求及价格信息,沟通产销关系,促进农业增产增效;以网络安排部署工作,并反馈及监督乡镇各项工作的贯彻落实情况;以网络调查民情、了解民意、集中民智,促进科学民主决策;以网络筛选有关政策和市场信息,引导广大农民合理调整农村产业结构,推进农业产业化发展;以网络组织实施对乡镇干部的教育培训,全面提高乡镇、村干部队伍的素质。要用减少重复订阅报刊杂志省下来的钱来办自己的信息、简报,实现更广泛地面向农村群众服务;用适当减少外出开会、考察、参观学习等活动省出的经费来维持网络的正常运转,促进乡镇学习、工作的快捷、务实、高效等。 8、加强组织领导。转变乡镇职能,涉及面广、政策性强、工作要求高、实施难度大,各级党委和政府要站在贯彻实践“三个代表”重要思想的认识高度,站在全面落实科学发展观、正确政绩观和马克思主义群众观的认识高度,站在促进全面建设小康社会和构建和谐社会目标实现的认识高度,切实加强对此项工作的组织领导,为顺利推进乡镇职能的转变提供坚强的组织保障。要围绕转变乡镇职能的改革目标,在深入调查研究的基础上,制定严密科学的改革总体方案,指导乡镇改革有序推进。要强化改革舆论宣传,为改革的顺利推进营造良好的社会氛围。要认真组织开展试点和加强对试点经验的总结分析论证,努力为改革提供有益借鉴。要加强对改革工作的督促检查和指导,抽调既熟悉改革政策业务,又有工作魄力和公道正派、作风过硬的精兵强将组成督导组,定期或不定期地深入基层督促指导帮助,并采取上下结合的方法,先由州、县市分别提出改革目标及总体方案,再由各乡镇结合实际拿出各自的改革实施方案逐级报审,确保改革稳定、规范、有序推进。