关于”三林”问题的调查报告

2018年8月18日00:44:05关于”三林”问题的调查报告已关闭评论

关注林农!关注林业!关注林区!    ——来自##县“三林”问题的调查县长 ###(2008年10月)  ##县地处五岭北麓,潇水源头,位于湘、粤、桂三省(区)结合部,是湖南省的南大门。全县总面积3248平方公里,其中山区面积387万亩,耕地面积33万亩,人平耕地0.74亩,共辖22个乡镇1个林业采育场,524个村(居)委会,总人口46万。全县林地面积2400多平方公里,活立木蓄积量1154万立方米,森林覆盖率达71.8%,是一个林农参半的全国重点林业县之一。  建国以来,##林区人民累计向国家提供木材830多万立方米,税费3.3亿元,为国家建设做出了巨大贡献。然而,随着国家改革开放进程的不断推进,林区发展缓慢,增收困难。党中央、国务院多次强调,“三林”问题是“三农”问题的重要组成部分,今年我带领有关人员在林区进行了一次专题调研,调查走访中发现,“三林”问题的新走向对全县小康建设和构建和谐社会至关重要,应引起各级各部门的高度重视和关注。  一、基本情况  ##林区现有9个林业乡镇, 1个国营林业采育场,共有林区村254个,4个居委会,889个组,4.28万户,18.44万人。林地面积20多万公顷,占全县林地面积的80%以上;水田面积2419公顷,占全县水田面积的12.9%。新形势下林区出现四大新特点:一是基础设施差。林区尚有85个组未通电,102个村未通电话,17个村未通公路,209个组未能通车,水、电、路、讯等问题更为突出。二是贫困人口多。2008年,林区贫困户14494户,占全县贫困户的41.6%,占林区贫困户的63.5%;贫困和低收入人口58746人,占全县贫困和低收入人口的41.7%,占林区人口的62.2%;700至900元的低收入贫困人口24615人,占全县低收入贫困人口的41.2%,占林区人口的26.1%,低收入贫困人口发生率高于全县平均值29个百分点。三是林业收入少。1993年以来,受国家政策和市场需求影响,木材采伐指标逐年减少,木材市场疲软,销售价降低,以木材为主的林业收入锐减,2008年林农收入人均100—120元/年,比1993年人均减少480—670元/年。四是发展后劲弱。一是收入少,无力投入再生产。2008年,全县农村人均可支配收入842元,林区9个乡镇有7个乡镇低于全县平均值,最低仅为582元。二是耕地少,温饱压力大。林区共有水田面积36289亩,仅占全县水田面积的12.9%,林农购粮支出占总收入的65%以上,“中央一号”文件的出台促使粮价迅速上涨,致使主要靠买米度日的林农生活压力剧增。三是过伐村组多,可持续发展能力差。截止2008年,林区有过伐组277个,占37.5%,过伐原因主要是林农以木材收入进行电力、学校、道路等基础设施改善。过伐村组呈上涨趋势,林业可持续发展能力下降。  二、林业发展和林农生活存在的困难和问题  (一)林业发展举步维艰  1、林业经济结构单一,产业化程度低。(1)林种结构不理想、杉木比重过大。由于林农对产业调整的重要性和优越性认识不足,形成了长期种植杉木的习惯,导致松杉比例不当,当前杉木活立木蓄积量818万立方米,占乔木林蓄积71.3%,年产杉材12万立方米;而松树大多数是天然林,活立木蓄积量128万立方米,占乔木林蓄积11.2%,年产松材仅2万立方米,而目前每年加工松木方板、松胶合板和木浆造纸就需消耗松木2.7万立方米左右,现年产松材远远不能满足加工企业生产的需要。原料短缺矛盾突出,导致企业不能满足负荷生产,停停打打,造成林产工业效率低下,影响其生存和发展。(2)现有林业产业未形成规模。以松香加工为例,2001年荣兴林化公司关闭以后,松香工业已在江华林业历史上消失。金湘、茂森等大型森工企业产品档次低,市场份额小。野菜、杨梅、竹笋等林副产品深加工还没有形成规模,林副食品大都没有得到加工增值。此外,尚无森林旅游等可持续发展能力较强的项目上马。  2、林产工业科技含量低,市场竞争力和效益不高。目前林区企业大多以林竹产品为原料,规模小,工艺简单,运作的科学性和规范性较差,加工比较粗放,只是对原木进行简单的初加工就外销,年出口原材原竹量占年度生产量的70%以上,人造板加工局限于建筑模板、缝纫机面板等低端产品,木浆造纸局限于纸袋纸,精细产品仍然是个空白,限制了原材料的消化和产品的升级、升值。由于长期形成了将大量的原木砍伐后作价出售的买卖行业,难以把林产品推向加工、深加工和一体化经营的发展方向,林业产出效益不明显。“十五”期间,林区共投入林业建设资金3802.5万元,而实际实现林业产值仅6250万元,投入产出比仅为1:1.64。  3、林业建设与发展资金投入渠道不畅,建设资金严重不足。一是生态公益林资金投入少。2001年7月,我县被国家批转纳入第一批生态公益林试点单位,试点面积64320公顷,受益人数12万余人。但每年国家补助生态公益林效益补助资金482.4万元,人平仅为21.2元,仅75元/公顷。二是退耕还林补助低。自2002年实施退耕还林工程以来,全县共完成退耕还林任务4466.7公顷,现已兑现粮食补助资金703.5万元,现金补助62万元,投入种苗费335万元,每公顷2463.8元,人平仅60元。三是林业管理运转经费高,影响林业投入。2008年全县木材税费收入2600万元,用于林业管理部门运转经费就高达1600万元,占全年税费总收入的62%,完全用于造林育林的经费少之又少。  (二)林农生活异常困难  一是收入渠道和总量少,收入普遍偏低。(1)劳务收入成为林农增收主渠道。目前林农的增收途径主要是靠务工,2008年调查数据表明,林区有务工的户数占总户数的83.3%,县外务工人员占劳动力人数的52%,31.3%的户数以本地务工为主,务工收入占年总收入的78%。且林区外出务工人员大都从事劳动密集型等低收入行业,除去外出就业的流迁费用和生活费用,务工净收益人平仅500元左右。以贝江乡黄沙村陡冲组盘元敬家为例,全家5口人,外出务工3人,是林区劳务输出较多、外出务工时间较长、务工年限较久的典型务工型林农家庭。2008年,3个劳动力务工收入除去交通通讯费用、伙食住宿等开支,现金收入仅5000元,家庭人平纯收益1000元,客观地说,这种收入水平是相当低的。(2)经营木材收入锐减。1992前人年均木材指标2至2.7立方米,由于木材径大质高,木材销售价高,林农人均实得580至790元。1993年后,采伐指标逐年减少,人年均0.8至1立方米,加之木材市场疲软,销售价降低,兼之受山高路远、交通不便的影响,扣除一定的运输成本和上交的税费及劳务开支后,林农人均实得仅有100至120元,比1992年人均减少480至670元。以贝江乡为例,1989年木材实现收入1000万元左右,2008年木材收入收入200万左右,相差近800万元。(3)政策性补贴少。粮食直补政策人均实得仅2.2元/年。生态公益林补助仅为3.5元/亩,雾江乡龙虎村谢冲小组共有林地9000余亩,其中5000亩被划为公益林,此后,该小组几乎无树可伐,全组200多人每年仅靠国家按3.5元/亩标准补偿的17500多元钱度日,人均不足90元。退耕还林政策方面,林区本身就界定为林地,耕地少,除林地面积以外需要退耕还林土地面积相当少,以贝江乡为例,2008年全乡实施退耕还林土地88亩,仅占全乡林地面积的0.03%,钱粮补助折算约150元/亩,全乡13000余元,人平1.19元。(4)林业辅助产业链未形成,其他收入甚微。由于经济底子薄,科技含量低,林区的“一根杉木撑天下”和深加工不足的局面仍未打破,林业多元结构未形成,林副产品星星点点,市场竞争力弱,难成现实的收入。以小水电开发为例,由于林农资金少,参与水电开发少,股份少,只是在水电建设中获取少许务工收入和土地使用补偿,直接受益于水电本身的不多。以贝江乡参股最多的贝江村为例,全村入股资金17万元,若按15%的回报率,每年增收25500元,人平增收21.5元。调查的36户林农,共获土地补偿12350元,户均343元。其中唯一1户2人在水电开发中务工年收入10200元,人均5600元,只占所有农户的3%,其他的农户却无缘水电开发中务工。  二是粮食严重不足,吃饭问题仍然没有解决。江华林区耕地极少,人均水田0.26亩,除刀耕火种的轮垦地外,没有旱土。1992年以前,林农粮食靠自产粮、定销粮和造林抚育补助粮维持生计,每年自产粮、平价定销粮、造林抚育补助粮三项约1860.43万公斤,人均年口粮达322公斤,按人均年口粮标准300公斤测算,吃饭问题已经解决。1993年以后,林区平价定销粮、造林抚育补助粮被取消,林农吃自产粮和市场购粮。2008年126个林业村自产粮759万公斤,人均108公斤,比1992年人均减少口粮214公斤,人均年缺粮7个半月以上。同时,由于木材价格下降,而国家采取粮食收购保护价政策促使粮价上涨, 80年代末90年代初,每立方米木材林农实得可以买367.5公斤大米,现在则需要7.35立方米的木材才能买回同样多的大米。主要靠买米度日的林农为此每年人均增支购粮款在150元以上。在部分村组,吃“三夹饭”(包谷、红薯条、大米合煮)的现象重新反弹。  三、林业发展缓慢和林农增收困难的主要原因  (一)林权模糊制约了林农的生产建设热情。我国自改革开放以来实行的以稳定山权、划定自留山、确定林业生产责任制为主要内容的改革,有效的避免了对森林资源的破坏,促进了林业的发展,但却日益显露出因所有权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理带来的弊端。一是利益分配不尽合理,影响林农生产积极性。造林的是林农,而造好后的森林产权却属于村组集体;村组集体拥有产权却又不是生产经营组织,没有林产品处置权。于是大批的集体林的收入一部分上交了国家税费,一部分留着村级使用,林农实际收益很少。结果,林农对集体林的建设和保护毫无积极性可言。二是山地经营权过度集中,制约林业产业化经营。到目前为止,全县尚有90%以上的山林处于集体统一经营状态。调查中,98%以上的林农对山林分户经营,所有权与经营权分离的要求十分迫切。如水口镇高滩大托组大力发展以柑橘、油茶等经济林为主的庭院经济,每年户均经济林收入在3000元以上,多数农户想扩大经济林规模,但由于山林未分到户而无法实现。据林业部门反映,现在上级林业部门重点扶持规模性林业项目发展,而过于分散的林地使用权很难达到项目要求的林地面积最低起点,不利于林业规模化发展和集约化经营。  (二)资源开发不力。  1、林业结构调整起步晚,缺乏科学规划。林农在计划经济条件下长期处于封闭式自然生产状况,囿于传统型林业经营模式,未适时根据市场变化进行林业结构调整,根本无法应对市场经济带来的冲击。近年来,在政府的引导下,林业结构调整幅度大为提高,但因起步晚、规划标准低,难以形成规模,与市场集约化要求差距较大。在目前的林业结构调整中,对林种结构、优势林产品布局的调整,市场流通的方式等方面仍然缺乏科学规划、科学定位和相应的政策措施,造成主导产业不突出、特色林产品布局不合理,林业结构调整成效不明显。比如松香、山苍籽油、樟脑油等特色林产品,虽然市场看好,却因资源有限和数量制约,只有少量样品,没有批量商品,难以形成规模效应,失去了特色林产品在林业生产中的主导地位。  2、林业产业化经营滞后。一是产加销链节不紧。目前,林业生产经营注重生产的多,研究深加工和营销的少。林业产品多半以原材料、半成品出售为主,效益低下。据调查资料显示,2008年林农只有30.3%的林产品通过初加工后进入市场。说明林产品大部分用于自给性消费,只有三分之一左右的用于出售获得现金收入。以山笋为例,林农每公斤销售为1-4元不等,但经过加工包装成0.5公斤一袋的山笋,在沿海地区可销售到20元/公斤以上。再如枫木等杂木,销售原木为400元/立方米左右,但枫木制作的餐桌售价却在1500元以上。二是缺乏龙头企业支撑。由于生产加工技术落后,科技含量不足,产品加工企业难以做大做强,缺乏龙头企业带头,生产经营尚处于各自为阵、小打小闹的无组织状态,难以形成产业优势,产业效益难以实现。  (三)政策因素制约。  1、林农最实惠的政策被取消。一是林区享受的平价定销大米和造林抚育补助大米被取消。80年代末90年代初,林区每年享受国家平价定销大米400万公斤,每公斤最低0.194元,最高0.8元;享受造林抚育补助大米154万公斤,两项合计554万公斤,加上自产粮,完全能够解决吃饭问题。1993年以后,这两项优惠政策同时被取消,仅此两项林农每年增支5000多万元。  2、现有优惠政策未能充分惠及林农。一是中央一号文件未能惠及林农。林区水田面积少,粮食直补、粮种直补和农机补贴林农人均仅为2.2元,部分村组几乎为零,加上一号文件促进粮食价格上涨,对于林农无异于雪上加霜。二是退耕还林政策未能惠及林农。从实际运作看,按照退耕还林政策规定,林区山高坡陡,能退耕还林的极少,主要是迹地造林,与退耕还林的地类不符,验收合格率极低。贝江乡2008年规划退耕还林40公顷,验收合格5.8公顷,仅为14.5%。三是生态公益林政策补助标准太低。国家规定凡区划一亩生态公益林每年每亩补助5元,其中省市管理费(包括护林防火设备添置费)1.5元/亩,因此到林农手中的只有3.5元/年·亩,远远不能填补林农封山育林前后的巨大收入差距。  3现有税费政策拿走了林农大部分木材销售收入。林业本身是生产周期长、效益低的产业,以木材为例,在经批准采伐时要向国家交纳占销售总额的46.28%的各种税费。除去收购方的经营成本,照理说林农还应得到木材在当地销价一半左右的收入,事实却又不然。实际情况是,除去劳务开支等,林农实际所得一般不到销售额的30%。据测算,一般林农营造管护一亩杉木林,18年左右采伐,每亩产值为4000元,林农得到30%的收益,为1700元左右,平均每年每亩得到的收益不到100元;林农从造林到砍伐出售,除去成本,林农辛辛苦苦10多年培育出来的每立方米杉材只得到纯利几十元。2008年每立方米木材林农实得120元,但木材税费176元,高于林农实得56元。由此可以看出,林农的贫困问题,虽然有其自然条件差等客观原因,但在政策上的不合理已成为问题的重要方面。  (三)人口素质限制。  1、林农自身素质较低,市场适应能力差,制约经济发展。(1)观念落后,市场意识不强。山区偏僻闭塞的地理环境,造成了林农在思想观念上的落后,“养鸡养鸭为买盐,养猪养羊为过年”的小农经济意识相当严重。(2)思想保守,缺乏闯市场的勇气。由于常年生活在大山中,林农习惯了“日出而作,日落而息”的生活,吃、住、用等方面基本上是自给自足的模式,缺乏对市场的了解,市场竞争意识和风险意识淡薄。以贝江乡为例,2008年从事建筑、交通运输、农产品市场营销等方面的劳动力为82人,仅占全乡总人口的0.7%。  2、经济收入低导致辍学严重,人口素质提高出现恶性循环。(1)家庭经济状况不好,无力支持孩子上学。调查显示,一个外出务工劳动力一年净收益1667元,而一个初中生学费、住宿费和生活费每年就达2000元以上。(2)交通不便,林区子女无力上学。以贝江乡向新村柑子冲组为例,8岁左右的小学生每天往返要走近20里山路。鱼晒村斑竹源组中学生,要走近40里山路,再坐20余里汽车才能到邻镇的学校上中学,上学积极性受挫。(3)林农子女辍学中断了教育环节,直接影响了林农素质的提高。林区抽样调查中,人均受教育年限仅为3.79年,人均受教育年限最高家庭为9年。受教育机会少,使林农就业形势越来越严重。越是文化素质低,就业就越困难,收入水平就越低,对教育投入就越少,从而在林区形成了辍学-素质低-收入低-子女再辍学的畸形怪圈。  (四)自然条件束缚。一是林区属高山地形,土地坡度大,耕地少。二是水电路讯等基础设施落后,抵御洪涝等自然灾害能力差。由于地处集雨区,近年来连续遭受多次特大洪灾侵袭,土地资源和生产生活设施每年都损毁严重。三是区域限制。林农大多散居在崇山峻岭之中,地域偏僻,交通不便,信息闭塞,常住人口小于300人的村落较多,村落规模小使乡村基础设施建设、生活物质、生产资料等成本剧增。以农网改造为例,由于山高岭陡,林农居住分散,林农实施农网改造户均造价高达800-1000元,每千瓦时供电成本高达0.51元。由于交通不便,林农每年木材陆运费、交通费达700多万元,人均增支100多元。  四、对策与建议  (一)全面推进林权制度改革,调整完善林业经营方式,解放林区生产力。  只有从解决了林权问题,才能从根本上解放了林区的生产力,林农的积极性才会充分的调动起来,发展多种生产,形成火热的建设场面,促进经济快速发展。林权制度改革,不是简单的分权到户,而是精细考虑,分中有统。首先是“分”:先组成具有相当资格的评估小组,对待分林地按立地、交通、林种、林龄、林权、面积等内容逐一进行细致评估。最后刨掉生态公益林、自留山、经济林、集体保留林等等,确定适合林改的林地面积。在广泛征求了村民的意见后,将林地好差平衡后划成若干大片,以抽签的形式先分配至村民小组;各村民小组再根据自愿结合的原则,将林地好差平衡,再分给下辖的小组,小组内部通过小组集体经营的方式或者分到个人单干的方式进行经营。林权到户后,立即通过颁发证书及地图予以确认,使林地权属真正落入林农手中。其次是“统”:考虑到林木作为商品的特殊性,单家独户很难独立完成造、伐、管等作业,以及难以大面积推广科技兴林,可按照“分山到组,分股到人”的方式,而在小组内则是“分股不分山,分利不分林”,发挥集体经济的积极作用,促进林业的健康发展。此外,如果对经营林业不感兴趣,也可将自己独立拥有的那份林地经营权自由转让给其他人。明晰了所有权、放活了经营权、落实了处置权、保障了收益权,林区经济必将迎来一个新的腾飞。  (二)制定完善涉林政策,加大扶持力度,为林区发展注入活力。  (1)增加对林区的财政转移支付额度,将林农因取消平价定销粮和造林补助而增加的支出转为由财政转移支付负担,或恢复对林农发放平价定销粮和造林抚育补助粮等林业优惠政策。这对调动林农营林积极性,保障林农基本口粮,维护林区林政和社会秩序意义重大。  (2)对林农实行“一取消、一补偿、一补贴”政策。一是取消育林基金,让林农直接在林木交易中增加收入。二是建立生态公益林补偿机制。对现有公益林的林木资源进行价值评估,实行一次性补偿或分期补偿。对绝大部分山林划为公益林、耕地严重不足、生存条件特别困难的林农,实行生态移民,将公益林木补偿费和林地征用费一次性补偿到位。公益林林地的补偿标准应基本上按照市场机制确定,以不低于每亩林地每年能为林农产生的经济收入为参照进行补偿。三是建立对林农实行生态直接补贴机制。参照种粮补贴政策,可根据木材采伐指标或造林抚育面积对林农进行粮食补助。  (3)配套完善有关林业政策。建议从水能发电、森林旅游、消耗森林资源的企业、排放污废物破坏生态的部门、企业和个人收取生态资源税,作为对生态营造、管理、保护的经济补偿,使生态资源补偿有稳定的资金来源;建议对林业实行长期限、低利息的信贷扶植政策,并给予一定的财政贴息;对被划定为国家生态公益林的营林贷款实行减免或挂帐停息政策;在明晰林业产权的基础上,实行林木、林地资产抵押的金融扶持林业政策;在项目建设上加大对林区的倾斜力度,将林区的基础设施建设列入国家扶贫开发、湖南省湘西开发和其他开发项目的的重点工程,把林区因基础设施落后而增加的负担减少到最低点;加大对林区乡镇的转移支付力度,推进林区健康稳步发展。  (三)调整林业产业结构,发展多种经营,为林区发展增添后劲。  (1)调整优化林种结构。实际上,调整林种结构并不是一个新鲜话题,但宏观面上的效果却始终不如人意,究其原因主要有四个方面:一是过度集中与过度分散的经营方式,客观上制约了结构的调整和优化。二是林农生活长期在温饱线上下徘徊,林农在维持简单再生产十分困难的情况下,难以筹集林种结构调整的启动资金,更没有结构调整的风险承担能力。如营造一亩杉木林投入不到100元,而新造一亩楠竹则需投入500元以上,种植一亩生姜投入在1000元以上。三是调整林种结构需要一定的科技水平,而林业一线科技人员为数甚少且知识老化,林农文化素质普遍较低,思想观念陈旧,风险承受能力脆弱,致使结构调整的推进步履艰难。四是市场波动的负面效应使林农对结构调整望而却步。如杜仲价格从每公斤40元回落到5—6元,生姜价格曾一度跌至每公斤0.5 元以下。从全县的实际来看,在经营方式、资金投入、技术条件得以改善的条件下,比较现实的选择是:海拔600米以上的山地主要发展厚朴等木本药材。海拨600米以下的山地发展楠竹、山苍籽等经济林。  (2)依托林区资源优势,积极发展非农产业。一是要充分利用林区丰富的土地、林木资源和小水电资源,并且结合出台涉及税收、土地征用、用电等方面的一系列倾斜政策,重点发展林区环保型工业企业和林产品加工产业,积极鼓励经济发达地区的中小型、环保型、农林产品加工型企业到林区创业,为林区农民创造更多的本地就业岗位。二是开发林区旅游资源,加快林区旅游业发展。林区有着丰富的森林资源、清新的空气和独特迷人的民族风情,可大力开发生态旅游。三是进一步加快相关服务行业(如饮食、住宿、导游等)和林区特色农产品商贸业发展,为林业开发和林区旅游业的开发提供优质的配套服务。  (四)以教育为基础,努力提高林农素质,为林区发展提供保障。  文化素质偏低,是困扰林区经济发展,影响林农增收最内在的根源因素。目前林农文盲、半文盲还占相当大的比例,劳动者的活动范围和活动能力受到极大的限制,加入世贸组织后,这一劣势更加明显。要改变这一现状,一是要以各种培训为阵地,进一步加大青壮年文盲的扫盲脱盲力度,降低文盲半文盲的比例,提高林农整体素质。二是要加大《九年义务教育法》的宣传和“控流保学”的措施力度,确保不出现新的文盲、半文盲。三是要大力实施教育扶贫。鼓励优秀师范毕业生到林区从事教育工作,引导优秀教师到林区交流,加强林区教育师资队伍建设。四是要增加林区成教投入。定期对乡土人才进行培训,切实提高乡土人才队伍的整体素质,并充分发挥他们的辐射作用。五是要加大林农先进典型事例的宣传力度。引导林农逐步树立起敢闯敢冒的现代农民新型观念,打破自给自足的经济模式,拓展就业门路,逐步实现农村剩余人口向第二、三产业转移,减少林农隐性失业人口。