关于农村土地承包合同纠纷案件成因及其审理的调查报告

2018年8月21日17:43:59关于农村土地承包合同纠纷案件成因及其审理的调查报告已关闭评论

关于农村土地承包合同纠纷案件成因及其审理的调查报告*市中级人民法院课题组(2008年6月15日)中国是一个农业人口占多数的农业大国,凡是涉及到农业、农村和农民的问题,都应当引起高度的重视。土地等自然资源,是农民赖以生存的物质保障,正确处理因土地承包纠纷引起的案件,事关农民的切身利益和农村的社会稳定。2001年至2008年,*市两级法院共受理农村土地承包合同纠纷案件290件,其中*县法院于2001年受理了27件,2002年受理34件,2008年29件,2008年42件,同比增长了44.83%。该院不仅受理案件多,而且受理的案件具有一定的代表性。为了调查农村土地合同纠纷引起诉讼的具体情况,分析这些纠纷的成因,寻求妥善解决类似案件的对策,*市中院于2008年2月成立了调研课题组,专赴受理该类案件较多的*基层法院进行调研,在此基础上形成了这篇文章。一、农村土地承包合同纠纷的成因农村土地承包合同具有一般合同的共性,引发合同纠纷的一般事由通常也是引发农村土地承包合同纠纷的事由。同时它也是有自身特点的一类合同,从*法院受理的农村土地承包合同纠纷案件案情来看,农村土地承包合同纠纷集中体现在主体问题、程序问题、违约和征地补偿等几个方面。其成因主要包括: (一)合同效力存在瑕疵1、主体不适格导致合同效力存在瑕疵农村土地承包合同是较为特殊的一类合同,主体资格有比较严格限制。一般而言,发包方只能是村集体经济组织、村民委员会以及村民小组等农村集体经济组织,而承包方则是农村集体经济组织内的成员(非农村集体经济组织内的成员作为承包方承包农村土地是有严格的程序限制的)。因此,如果农村土地承包合同中的主体不符合以上的限制性规定,则会因主体的不适格而引发合同效力的瑕疵,从而引发合同纠纷。在实践中,因合同主体不适格而引发的纠纷是非常常见的,在基层法院受理的农村土地承包合同纠纷案件中占相当大的比例。如:*县某村上世纪90年代与某自然人签订了土地承包合同,承包人在所承包的土地上建立了一家砖厂,承包期为八年,承包合同即将到期。由于利润较为丰厚,承包人希望继续承包,而此时村干部由于即将换届,预计自己不能续任,于是村干部与承包人通过私下协商,以极优惠的条件将合同续签了5年,引起村民的极大不满,引发纠纷。在这个案件中,由于农村土地承包合同的发包一方主体不适格,签订的农村土地承包合同是无效的合同。关于农村土地承包合同的主体问题,在调研之前,我们曾经猜想因土地的承包人不适格而发生的纠纷应该比较多一些。因为从理论上出发,农村土地承包合同的承包人实际上应该是农村集体经济组织内的成员,如果不是,又没有经过法定的程序发包,那么就很容易引发纠纷了。然而实践中我们却发现,这种情况几乎不存在。这一现象引起了我们的思考,通过深入分析,我们发现主要原因是:第一,农村集体经济组织内的土地承包合同经过二十余年的实践探索,已经基本走向成熟,许多矛盾已经在以往的实践中得到了解决。第二,中国农村至今还是一个典型的人情社会,村民之间非亲即故,此类纠纷不易上升到诉讼的层面。第三,鉴于中国农村的现状,贫困地区的农村,土地已经难以使农民摆脱贫困,抛荒弃耕状况严重,土地多少甚至有无都没有人太过计较,而经济状况较好的农村地区,纠纷又更多地体现在征地款的补偿问题上。第四,随着社会经济的发展,农村土地由农村集体组织之外的人承包的现象与日俱增,许多地方都出现了本地农民进城务工,土地包给他人耕种的现象。2、程序不合法导致合同效力存在瑕疵在农村土地承包合同关系中,从承包方案的确定,到非农村集体经济组织成员作为承包主体资格的认定,到承包合同的签订,以及承包合同的调整、变更、解除等环节,均有法定的严格的程序。而在实际的操作过程当中,这些程序性的规定在当前中国农村法制水平低下,法制意识严重缺乏的现实国情之下是没能得到严格执行的。那么,程序的不合法也就自然成为农村土地承包合同纠纷的主要来源之一。我国《农村土地承包法》第十八条第(三)款规定,承包方案应当按照本法第十二条的规定,依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。《农村土地承包法》第十九条、第四十八条规定了土地承包应当进行的程序,违反以上这些规定的承包合同,即面临合同效力瑕疵的问题。在前面所举的案例中,主体的不适格如果从另外一个角度考察,其实也是由于违反法定程序而引起的。如果村干部在续约时严格执行了程序,那么合同的主体也就变成了村集体,而非个人了,当然也就避免了合同内容的不公平从而引发的纠纷,这又回到了程序对于公平的作用的老问题上,但这的确是值得我们重视的问题。 3、违反法律规定导致合同效力存在瑕疵我国的农村土地制度自建国以来经历了三次重大调整,并且除了当前的农村土地制度外,以往的制度均主要是建立在政策的基础之上的。因此,从传统上来说,我国的农村土地制度是缺乏法律规范的。但是,自改革开放尤其是从上世纪九十年代后期以来,我国先后制定并颁布施行了《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等一系列调整农村土地承包关系的法律、法规。这些法律、法规对农村土地承包合同关系提出了较之以往更加严格的要求,这就造成了相当一部分农村土地承包合同违反了现行法律的规定,从而引发了农村土地承包合同纠纷。广义的违反法律规定包括了主体不合法、程序不合法在内的所有违反法律规定的情况。我们这里所说的是狭义的违反法律规定,即除上述两点之外的其他违反法律规定造成农村土地承包合同纠纷的情况。 (二)违约行为在民事合同纠纷中,合同违约是最常见的表现形式。在农村土地承包合同纠纷当中,违约行为也不例外地成为矛盾的主要焦点之一。在我们的调查中,这种情况相当普遍。如:*县某行政村与承包户签订了土地承包合同,合同期限为10年,合同执行了4年之后,由于村委会改选,新的村委会推翻前任所签订的承包合同,收回发包的土地,从而引发纠纷。有的表现为发包方违约非法变更、解除合同,有的表现为承包方没有依约定交纳承包费,等等。实践中农村土地承包合同违约纠纷的表现形式主要有以下几种:1、发包方违约干涉承包方依法享有的生产经营自主权。承包方的生产经营自主权是指《农村土地承包法》第16条第1项所规定的,承包方依法享有的承包地使用、收益的权利和自主组织生产经营和处置产品的权利。目前,在一些地方,发包方通过行政手段强迫承包方种植某种作物、购买某种农业资料,造成伤农、坑农事件,严重侵害了承包户的经营自主权。不过类似案件在*市两级法院的案例中还基本没有出现。2、发包方违约非法变更、解除合同。《农村土地承包法》第26条和第27条规定,“家庭承包的,在承包期内,非发生法律规定的事由,并经过法定程序,发包方不得收回和调整承包地”。现实中发包方随意变更、解除承包合同的现象还是时有发生的。特别是一些地方在村委会换届选举之后,新的村委会往往推翻以前所签订的土地承包合同,造成大量纠纷。对于这种行为,根据《农村土地承包法》第54条的规定,发包方应承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。3、发包方强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。土地承包经营权的流转 权与土地的生产经营自主权一样,是 土地承包方享有的合法权益,是受国家法律保障的。《农村土地承包法》第10条规定,“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”;第34条规定,“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。承包方在进行土地承包经营权的流转时,除以转让方式流转须经发包方同意外,其他流转的方式,发包方一律无权干涉。4、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权。《农村土地承包法》第6条规定,“农村土地承包,妇女与男子享有平等的权利”;第30条又对妇女结婚、离婚、丧偶时处理承包地问题的原则作了规定。但在实践中,剥夺、侵害所谓“外嫁女”土地承包经营权的行为还是普遍存在的。5、发包方未依合同约定交付承包标的。农村土地承包合同生效后,发包方应依合同约定的时间或条件将标的物交付给承包方经营使用,否则,即构成违约。如发包方逾期交付、拒绝交付等行为给承包方造成损失的,应承担违约赔偿责任。6、承包方改变土地的农业用途,用于非农建设。《农村土地承包法》第17条规定,维持土地的农业用途、不得用于非农建设 是承包方的一项重要义务。《土地管理法》对于农业用地转为建设用地规定了严格的转用审批程序和征地、用地批准程序。将农业用地转为建设用地,必须依照土地管理法的规定,经过有关人民政府或有关行政主管部门批准。7、承包方进行破坏性、掠夺性经营,给土地造成永久性损害。给土地造成永久性损害,是指由于对土地的不合理耕作、掠夺式经营、建造永久性建筑物或者构筑物、取土、采矿以及其他不合理使用土地的行为,造成土地荒漠化、盐渍化、破坏耕作层等严重破坏耕种条件的情况,以一般的人力、物力难以恢复种植条件的损害。目前在*市农村,承包户承包土地之后,将水田等土地用于修建砖厂,严重破坏了农业用地的情况还是比较普遍的。8、承包方没有依约定交纳承包费。在农村土地承包合同中,承包方应当依承包合同约定的时间、期限、数额交纳承包费,不得无故逾期交纳、拒绝交纳或少交纳,否则即构成违约,应当按照《中华人民共和国合同法》的规定承担违约责任。(三)征地补偿引发土地承包合同纠纷近年来随着中国经济的高速发展,我国正在经历城市化提速的进程,大量的农村土地伴随者城市的扩张转化为非农业用地,身处中国沿海的*市,也深刻地体现了这一时代的特征。然而,伴随着大片农村土地的征用,因征地补偿而产生的纠纷也就层出不穷了,甚至于这一类纠纷已经构成了农村土地承包合同纠纷的主要来源。如原告*市食品实业有限公司诉被告*区*镇*村委会土地承包合同纠纷案,原告承包了被告200余亩荒地,改造为209.5亩鱼塘,承包期30年,从1995年4月至2025年4月。2002年元月,*市政府为兴建数码工业园将上述承包土地征用,并支付了 土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物补偿费等费用。原、被告双方对其中的土地补偿费、安置补助费如何分配意见不同而产生纠纷。类似的情况在*市的其他几个镇都或多或少地存在着。根据我们调研,纠纷主要包括一下几种情况:1、征地补偿金额纠纷。由于无论是国家、省里还是市里对农村土地的征地补偿金额均没有制定统一的标准,于是各地只能自己制定补偿标准。这样一来,邻近的村、镇之间就存在补偿金的差异,这常常成为村民进行对比参考的尺度,因而不时引发纠纷。2、征地性质界定纠纷。在征地补偿款分配过程中,对于不同的土地类型,有不同的补偿标准,旱地还是水田,荒地还是山林,坡地还是鱼塘,其补偿标准是悬殊很大的。那么对于土地性质的界定就容易产生矛盾。加上个别地区人为因素的介入,也会有不公平的现象产生,矛盾就进一步激化了。3、征地补偿分配纠纷。征地补偿分为土地补偿费、安置补助费、青苗及附着物补偿费等几项,这几项费用应该如何分配容易产生纠纷。目前农村许多土地是存在着转包和租赁等情况的,那么,一旦土地被征用,发放的补偿款里,哪些是补偿给土地原始承包人的,哪些是补偿给土地实际耕作人的,也是容易产生纠纷的地方。4、其它情况。实践中,政府在征用农民土地时,往往会有一些附加条件,例如返还住宅用地,返还工业用地(俗称回扣地)等。但是这些附加条件在征地实施过程中,又会由于约定不明、情况变化或本身就存在合法性问题等情况而无法兑现,于是使得农民的期望落空,产生纠纷。综合来看,因征地补偿引发的土地合同纠纷产生的原因可以归纳为几点:其一,政策、法律缺位;其二,征地相关人员政策水平不高,胡乱承诺;其三,征地补偿款存在层层剥皮现象;其四,合同意识不强,合同内容不规范,执行过程中任意毁约。(四)其它原因引发土地合同纠纷在实践中还出现了其它的一些原因引发的农村土地承包合同纠纷,例如发生在*县的一个案件,诉讼双方就是因为对承包的山林的权属界限存在争议而引发了纠纷。由于合同中对承包的山林的范围是按照当地民间的习惯称呼来约定的,具体的界限其实是很难划分的,因此在处理时也比较棘手。二、农村土地承包合同纠纷案件的审理(一)农村土地承包合同纠纷案件是按民事案件还是行政案件受理的问题农村土地承包合同的合同性质的界定,目前理论上尚有着争议。这种争议反映到实践,就是人民法院立案时是按照民事案件、行政案件还是经济案件受理的问题。对于这个问题,我们考虑还是应该从具体案件的性质出发,凡是发生在平等主体之间的,符合民事合同特征的案件,应按照民事案件受理;确实是由于行政管理关系产生的行政合同纠纷,应该按照行政案件受理。(二)审理农村土地承包合同纠纷案件应处理好的几个关系农村土地承包合同纠纷案件的一些特殊之处,就是这类合同的法律关系往往错综复杂,各种利益冲突也比较尖锐,而且相关的法律法规不够完备,这就对人民法院和办案法官审理此类案件提出了比较高的要求。我们认为,实践中需要处理好以下几种关系:第一是与政府协调的关系。首先,农村土地承包合同本身就具有一定的行政管理性质,虽然农村土地承包合同的民事合同的特征越来越明显,但是,鉴于我国土地的公有制性质,以及国家对土地的严格控制,在农村土地承包合同中,还是遗留有明显的行政合同的痕迹的。其次,包括征地拆迁在内的许多农村土地承包合同纠纷都有很多的政府行为介入,政府要么是征地一方当事人,要么是协调征地合同双方关系的当事人,总之是与农村土地承包合同有着密切联系的。再次,中国的农村最具影响力和组织机构最完善的国家机关还是当地政府,政府在乡里民间还有很强的公信力,他们对于纠纷的解决是能发挥积极作用的。因此,人民法院在处理农村土地承包合同纠纷的过程中,无论政府是作为一方当事人还是其他身份,我们都应该妥善地处理好与他们的关系,尽可能调动其解决问题的积极性,避免其对人民法院的处理产生抵触情绪。审理过程中,人民法院应该积极与政府积极沟通,加强解释工作,争取得到政府的理解与配合。毕竟案件的执行还需要政府支持、协调有关关系。第二是法律适用的原则性与灵活性的关系。辨证法的原理告诉我们,处理任何问题都有一个原则性与灵活性相结合的方法问题。只讲原则性,没有灵活性,以硬碰硬,以刚制刚有时是根本无法圆满解决问题的;但是一味地灵活,而不讲原则,则又会失去规矩,所谓“没有规矩,不成方圆”,也是行不通的。农村土地承包合同纠纷,是产生于千差万别的中国各地农村社会中的,其背景是不同的经济发展程度,不同的文化教育程度,不同的乡规民约与传统风俗,不同的法律意识和法制观念,并且是基于整体十分落后的基础上的相对不同。在这种现实国情下,如果严格坚持合同的有效性要件,把大多数农村土地承包合同都认定为效力瑕疵的合同,判决合同无效的话,那么农村的整个经济社会的基础将会发生动摇。当然,许多法官反映,处理农村土地承包合同纠纷案件几乎只能在原则性与灵活性之间择其一而行之,在法律效果和社会效果之间很难达成平衡。不可否认,要求每个个案都在法律效果和社会效果之间实现完美的平衡是不现实的,追求纯粹的法律效果,一切以法律为准绳,是每一个拥有法律专业教育背景的法律人的终极理想。但是事实上纯粹的法律效果是不存在的,毕竟说到底,法律效果和社会效果本质上是一致的,法律不就是以全社会的整体利益而设计和制定的吗?因此,当我们在处理具体案件的时候,切忌照本宣科,死套法条,如何在不违背法律根本原则的条件下,将社会矛盾最小化,兼顾各方的利益,使判决具有可执行性,这是人民法院和法官在处理农村土地承包合同纠纷案件当中应当充分考虑的问题。第三是法律与习惯的冲突与调和的关系。农村土地承包合同纠纷案件调整的是农村的土地承包关系,在我国的政治体制设计当中,这种关系一方面当然受到国家相关法律法规的调整,同时它也享有国家法律赋予的相对自由的村民自治权。中国农村幅员辽阔,区域差异极大,在统一的法律之下是千差万别的乡规民约。同样的案情在不同的地方产生的矛盾的性质和程度都可能是不同的,因此人民法院和法官在处理农村土地承包合同纠纷案件时,还要运用高度的办案技巧,解决好法律与习惯的冲突与调和的关系。(三)典型案件的处理以上我们谈到了农村土地承包合同纠纷案件的受理和审理时应注意的问题,实践中,我们还要处理好以下典型案件:第一,涉及合同效力问题的处理。前文提到,合同效力问题的纠纷表现为主体问题、程序问题和违反法律强制性规定等三个方面。关于主体问题,主要是合同的发包方存在违法发包的情形。针对这种情况,实践当中处理的原则一般是把握一个标准,如果发包时经过了村民的民主评议程序,则可以认定合同有效;如果发包时没有经过民主评议的程序,那么又要分情况处理了,根据最高院的司法解释,如果承包合同已经实施了一年以上,承包方已经对承包地做了实质性的投入,则宜维持合同的效力,否则可以按合同无效处理。至于程序问题和违反法律强制性规定的问题,原则上是违反法定程序和法律强制性规定的合同是无效的,但是如果仅仅只是程序存在瑕疵,而合同双方对合同实体方面争议不大的情况,从尽量维持合同稳定的角度出发,宜认可合同的效力。第二,合同违约行为的处理。一个法治的社会其实就是一个守约诚信的社会,一切合法有效的合同均应得到双方不折不扣的履行。关于农村土地承包合同违约的情形,实际上是所有农村土地承包合同纠纷中最好适用法律的部分。对于农村土地承包合同的违约,我们基本可以完全适用《民法通则》和《合同法》的相关规定,严格要求合同双方切实履行其签订合同时承担的义务。我们始终认为,人民法院和法官的判决是具有法律示范与教育作用的,通过对违约行为的处理,是可以引导和督促当事人树立良好的守约意识的。我们调研发现,由于村委会改选,新的村干部推翻老村干部所确定的承包合同而引发的纠纷在所有的农村土地承包合同纠纷案件中占有相当高的比例,有的地方甚至是发案率最高的案件。这反映出我国的农村干部当中法律意识和合同意识的严重缺失,对于此类案件,法院应当予以坚决地纠正,以充分维护法律的尊严和合同的严肃,保障土地承包人的合法权益。第三,涉及征地补偿纠纷的处理。对于征地补偿引发的农村土地承包合同纠纷,是处理难度最大的一类。在审理此类案件时,我们首先应当熟悉掌握现行的与之相关的法律法规,其次就是要处理好上文提到的几个关系,充分发挥法官的主官能动性,本着稳定社会生产生活秩序,促进地方经济发展的精神,妥善予以处理。依据《中华人民共和国土地管理法》、《*省实施中华人民共和国土地管理法办法》和《*省征用农村集体所有土地各项补偿费管理办法》有关规定,土地补偿费、安置补助费、集体所有的青苗、附着物补偿费,均应由被征地单位管理,主要用于发展集体生产和安排土地被征用造成的多余劳动力的就业,也可部分由于不能就业人员的生活补助和公共福利事业,不得挪用,不得分光吃光,其他单位和个人不得侵占。其余属于个人(含承包经营者)所有的青苗、附着物补偿费,应按标准如数付给个人(含承包经营者)。因此,在审理因征地款分配引发承包合同纠纷的案件中,在判决解除合同时,应当依法保护集体的利益和承包者的合法利益,对属于承包经营者所有的青苗、附着物补偿费,应按标准如判给给承包经营者。三、结语通过调研,我们认为,如何妥善处理农村土地承包合同纠纷是当前各级人民法院乃至各级党委、政府所面临的一个具有挑战意义的课题。除了要求承办法官要有高度的社会责任感、严格依法办案之外,在现实国情之下,如何进一步完善涉及农村土地承包合同关系的法律法规,如何增强政府和农民依法办事、守约诚信的意识也许对于解决农村土地承包合同纠纷更具有治本之效。